顾建列:深化产权制度改革,促进农民增收致富

农民转变股民,分享改革成果,是近年来吴中区“三农”工作的重要创新。特别是2015年5月,吴中区被确定为全国29个县(市、区)积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点单位以来,区委区政府高度重视此项工作,围绕改革任务,立足已有改革基础,积极开展先行先试,取得阶段性成效和改革试点经验。到2016年底,村级集体总资产152亿元、经营性资产109亿元,村均稳定收入1305万元,超千万元村60个。近期,我们就产权制度改革试点任务完成情况、创新做法等方面开展深入调研,总体来说,该项改革取得了相当成效,但同时也存在一些问题和矛盾,需要在上级部门的关心和支持下,加以解决和推进。

一、 各项试点任务完成情况及成效

(一)保障集体经济组织成员权利

1、确认农村集体经济组织成员身份。吴中区从2001年就开始了对农村集体经济组织的合作制改革的探索,全省第一家村社区股份合作社就诞生在吴中区木渎镇,到2011年初,全区128个村(社区)集体经济组织全面完成股份化改造,累计组建130个社区股份合作社。由于当时的历史原因,吴中区的农村社区股份合作社成员认定充分考虑了各村的实际和历史延续,镇与镇、村与村之间都存在差异。因此本着“尊重历史、照顾现实”的原则,吴中区的集体经济组织成员界定以镇(街道)为单位,明确集体经济组织成员身份界定标准,确保镇域内基本统一。目前全区128个行政村全部开展了成员身份确认,占全区总村数的100%,全区共计确认集体经济组织成员473974个。

2、建立健全集体经济组织成员登记备案制度。全区128个村(社区)的股份合作社在完成集体经济组织成员身份确认以后,将所有成员身份汇总成册报镇(街道)经济管理办公室和吴中区委农办,实现集体经济组织成员名册编制全覆盖。同时所有村(社区)将成员名册等资料一并纳入吴中区档案馆归档规范管理。

3、依法保障集体经济组织成员权利。区镇二级积极指导改革村落实农民对集体经济活动的民主管理权利。区农村集体资产股份权能改革工作推进领导小组在《吴中区社区股份合作社股权固化改革实施意见》中明确要坚持“以人为本、尊重民意”原则,区镇两级做到管理不干预、指导不干涉、服务不代替,合作社重大事项必须由村集体经济组织成员(代表)充分讨论决定,真正做到“民办、民管、民受益”。同时指导社区股份合作社完善“三会”制度。如长桥街道为加强对社区股份合作社落实“三会”制度指导监督,街道农经部门挂钩社区股份合作社,列席社区股份合作社的每次“三会”。

(二)积极发展农民股份合作

1、开展清产核资。先后出台《吴中区农村集体资产清产核资工作意见》、《吴中区农村集体资产清产核资实施细则(试行)》等文件。于2015年底,对全区128个村(社区)的镇、村二级集体资产开展了清产核资工作。主要是通过委托专业测绘机构,深入田间地头精准测绘,全面完成253家镇级集体经济组织和509家村级集体经济组织的清产核资工作。经清产核资统计,全区共有集体资产、资源15232宗。

2、折股量化集体资产。全区所有128个村(社区)都将经营性资产折股量化给集体经济组织成员,实现了100%全覆盖,全区共计量化经营性净资产58.39亿元。

3、镇级统一人员身份确认与股权配置。出台《吴中区社区股份合作社股权固化改革实施意见》,对股权配置和管理提出了要求,明确了在社员(代表)大会充分讨论的基础上,以镇(区)街道为单位制定集体经济组织成员身份确认办法,以户为单位进行股权配置,原则上不设集体股。全区设有集体股的村48个,占37.5 %,未设集体股的村80个,占62.5%。成员股权配置上,全区只设基本股的有6个乡镇,设基本股和享受股结合型的有7个乡镇,1个乡镇设基本股和家庭股。

4、建立新型农民股份合作组织。我区从2001年开始,128个行政村共计成立了130个村社区股份合作社,全部通过工商部门领取了农民合作社法人登记证书。多年来,吴中区积极探索社区股份合作社抱团发展和跨区域发展模式,每个镇(街道)的村社区股份合作社与镇集体经营公司共同出资成立镇级集团公司,整合资金、资源、人才集中力量抱团发展集体经济。截止2011年,吴中区14个镇(街道)成立集团公司实现全覆盖。

5、开展政经分开试点。2016年试点单位长桥街道完成政经分开试点。今年,我区在总结长桥街道试点经验做法的基础上,又自行选择年稳定收入超一千万元和因动迁等因素农村社会形态发生重大变化的25个村(社区),围绕基层自治组织和集体经济组织实行“机构职能、人员选举、财务核算、议事决策、资产管理”五个分开,在基层党组织的统一领导下,分别独立开展工作。

(三)赋予农民对集体资产股份权能

1、占有权和收益权。全区共计发放集体资产股权证124879本,全区128个村(社区)全部发放了集体资产股权证书。出台《吴中区农村集体资产股份权能改革档案管理实施办法》,各村按照文件要求,全部建立了集体资产股权台账,并将相关台账统一移交到吴中区档案馆。2016年全区集体收益用于社员现金分红的村达99个,占全区总村数的77.34%,共计现金分红1.24亿元。

2、有偿退出权和继承权。吴中区委办和区政府办出台了《吴中区社区股份合作社股权有偿退出(转让)试点工作指导意见》和《吴中区社区股份合作社股权继承试点工作指导意见》,指导各镇、街道因地制宜开展试点。

3、抵押权和担保权。目前,《吴中区村社区股份合作社股权抵押担保办法》已形成初稿,目前正在征求意见阶段,拟10月份修改完善后出台。同时,我们与苏州吴中珠江村镇银行合作正在开发“农村集体资产股权质押贷款”类产品,满足条件的社员可以将其所拥有的农村集体资产股权质押给银行获得所需资金。

(四)加强农村集体资产财务管理

1、完善农村集体资产财务管理制度。制定出台了《关于进一步加强农村集体资产规范管理的意见》(吴委办[2016]23号)、《关于开展农村集体“三资”管理专项治理的工作意见》(吴农办发【2017】19号)、《吴中区农村集体产权流转交易管理暂行办法》(吴农资委发【2017】1号)、《关于开展农村集体“三资”管理“阳光行动”的指导意见》(吴农资委发【2017】2号)、《吴中区“村务卡”管理使用办法(试行)》(吴农资委发【2017】3号),全面推进农村集体“三资”管理专项治理。

2、强化资产交易监管,全面推行农村资产资源线上交易。2013年吴中区建成了区、镇、村三级集体资产监管交易服务平台体系,14个镇级交易服务中心及128个村(社区)交易站全部建成投用,用市场手段科学管理集体资产。2016年,我区在镇级集体资产交易监管平台建设全覆盖的基础上,挂牌成立苏州市首个区级农村产权交易中心。通过对吴中农村集体资产管理系统和苏州农村产权交易系统软件改进升级和功能完善工作,实现了集体资产管理系统和农村产权交易系统的无缝对接,通过了省市两级验收。今年6月1日起,全区所有的农村集体产权交易全部纳入平台统一对外发布交易信息、线上接受登记报名、线上组织电子竞价、线上缴纳保证金、结算项目资金,在省内率先实现农村产权全程线上公开交易。自2016年11月1日到2017年9月27日,吴中区管理系统和苏州市交易系统互联互通以来,区农交中心共计成交2249笔,成交金额3.49亿元。

3、开展农村集体“三资”管理“阳光行动”。开展以“公开推送、公开交易、公开操作”为主要内容的农村集体“三资”管理“阳光行动”。以“e阳光”作为统一品牌,建立XX村(社区)微信公众号、手机app等平台,利用互联网手段,开创财务公开和干群互动的新模式。通过微信公众号,将村民关心的村务公开、党务公开、资产交易、集体经济组织财务、惠农政策和农村“三资”情况等内容向村集体经济组织成员推送,使村民及时、方便、全面了解村级的情况。同时,微信公众号设有村民个人频道。村民可以根据后台系统登记的居民身份证号码、户口所在地等基本信息进行实名注册。通过实名注册后,村民可以及时了解自己家庭的基本信息、土地信息、各项补贴、股份合作社分红、参保情况、村级财务等内容,还可就一些关心的社会问题、经济问题、教育问题等提出自己的意见、建议。到10月底,将全面完成对社会公众公开的信息和对本村村民公示的村务信息后台系统导入工作。全区128个村(社区)的微信公众号信息推送实现全覆盖。

4、实施村级资金管理非现金结算“村务卡”。村级财务开支全部使用“村务卡”,实施村级资金管理非现金结算,即由村委会在当地金融机构办理银行卡,并将村集体备用金打入“村务卡”。村务活动开支除少量必须的现金交易外,资金往来结算必须全部通过银行转账或“村务卡”进行,个人办理的“村务卡”只能用于村务支出,不能用于个人消费支出。村务开支全面实现“非现金化”,以提高资金管理使用的安全性和透明度。到9月29日,全区128个村(社区)“村务卡”已全部办理好。10月1日开始,“村务卡”正式使用,村级非现金结算全面铺开。纪检部门将定期检查核对“村务卡”的使用情况。

5、加强农村财务资产管理审计监督。切实加强农村集体资产和财务审计监督工作,确保村级资产财务审计工作正常化、规范化、制度化。会同区纪委(监察局)、审计、财政等部门,利用区级抽审、镇级内审等多种形式,对村级集体资产交易管理、村级财务收支、预决算和村级收益分配定期开展督查审计,并对村干部任期与离任经济责任、村级项目资金使用与管理、村级债权债务、“一事一议”资金以及农民群众反映强烈的集体“三资”问题开展专项审计。对审计发现的问题,要求及时整改,并追回集体经济损失,对涉嫌重大违法违纪违规的,移交有关部门处理。

(五)落实试点任务工作举措

1、组织领导。成立了由区委区政府主要领导为组长的吴中区股份权能改革工作推进领导小组,领导小组下设办公室,区委分管领导兼任办公室主任,区委农办主任兼任办公室副主任。各镇村也成立了相应的工作小组。形成区镇村三级联动工作机制,形成工作合力。

2、机构队伍。区镇两级均建立农村经营管理机构,吴中区区级管理机构是吴中区农村集体资产管理办公室,设在吴中区委农村工作办公室。全区所有14个镇(街道)均设有镇级农村集体资产管理办公室,并配有专职工作人员。上述机构的工作经费由区、镇二级财政承担。

3、宣传培训。为强化农村股份权能改革工作的宣传推进力度,吴中区先后印制了《吴中区农村股份权能改革工作资料汇编》手册500本,下发给各镇、村。为提高相关人员工作业务水平,区里组织集体产权制度改革公开课2堂,召开清产核资、股权固化、改革档案入馆等专题培训和推进会 12 批次,共计培训镇村干部群众1200余人次。

4、制度保障。由区委农办牵头、相关职能部门互动协作推进相关工作,并将权能改革工作纳入乡镇年度绩效考核范围进行重点考核,通过将股份权能改革试点工作与乡镇的年度绩效考核联系起来,强化对改革工作的督查督办力度。

二、 推进试点的创新经验及做法

(一)以出台政策为依据,规范改革有序推进。在上级部门指导下,我区通过改革试点,在借鉴外地先进经验和征求各方意见的基础上,先后出台了《吴中区社区股份合作社股权固化改革实施意见》、《农村集体资产清产核资工作意见》、《农村集体资产清产核资实施细则》、《农村集体资产股份权能改革档案管理实施办法》、《吴中区社区股份合作社股权继承试点工作指导意见》、《吴中区社区股份合作社股权转让(有偿退出)试点工作指导意见》等一系列指导文件,强化了对改革各项环节的指导,保障了各项改革工作规范推进。

(二)以大胆探索为途径,不断积累改革经验。一是在成员身份认定上,以镇(街道)为单位,以户籍和1998年是否获得二轮土地承包权为主要依据,综合身份、姻亲、历史等其他因素,客观确认成员身份,考虑到更大程度的让利于广大普通农民,我区的公务员、事业编制等财政供养人员不认定为集体经济组织成员。既尊重了历史又照顾了现实,得到了绝大多数农民群众的认可。二是在股份设置管理上,加快从原来股权的 “动态调整”向现在的“静态管理”转变。在这次改革之前,我区的股权管理方式主要是以“生要增,死要减”的方式为主,考虑到今后股权的转让、继承、抵押担保等权能的实现,这次改革我区将股权管理主要方式调整为“生不增、死不减”的股权长久固化方式。越溪街道创新思路,根据收集的群众意见建议和本地实际,在股权配置上采取家庭股和个人股结合的配股方式,解决了因户内人口数量差异引起的矛盾,既保障了农民利益又充分尊重了农民群众意愿。三是在政经分开上,我区长桥街道紧紧围绕行政管理优、集体经济强两个着力点和“五分开一集中”要求,探索试点政经分开改革。2016年下半年,长桥街道7个涉农社区通过合理分流人员、整合管理服务、理顺服务承担主体等多措并举,妥善解决了人员分流、财务分开、成本分担和集体经济抱团发展、建立现代企业制度等关键问题,于当年11月顺利完成政经分开改革。政经分开后,长桥街道的7个社区股份合作社实行了董事会领导下的总经理负责制。街道财政预算安排了800万元用于居委会日常经费,完善了资金承担机制,减轻集体经济组织负担。成立了长联置业发展有限公司,实现了集体经济联合抱团发展。建立了网格化管理模式,构建了农村新的治理和发展机制。四是在权能拓展上,股权继承:我区的股权继承以《中华人民共和国继承法》为依据。继承人为本社区股份合作社成员或按本社区股份合作社章程符合成员条件者,可继承相应股权;继承人为非本社区股份合作社成员,可继承相应股份对应的财产性权利,但不继承成员资格,不享有选举、被选举以及参与经营决策等民主权利。股权转让:对于受让对象,现阶段只允许持有社区股份合作社股权的人员向该社区股份合作社成员转让股权。成员转让所有股权后,仍保留社区股份合作社成员资格,不再享受股权收益分配,仍享有民主权利。主要是考虑为便于以后再受让股权。对于受让人占股比例,单个成员受让人的持股数不得超过社区股份合作社总股份数的一定比例,该比例可由各股份合作社在章程中按实际情况自行规定。对于受让途径,未设置集体赎回,原因是考虑到赎回价格难以界定。抵押担保:当债务人在规定期限内不能偿还其债务时,采用将抵押或担保的股权在本社区股份合作社内部进行处置转让和以抵押或担保股权的收益偿还债务两种不同途径来规避抵押担保风险。

三、 存在的主要问题及原因

(一)操作层面:

我们通过召开座谈会等多种形式,深入基层调研了解,就我们掌握的情况来说,认为现阶段有些改革试点还不宜全面开展,如开展集体股份转让、抵押和担保,因为各方面条件还不够成熟。

1、现阶段,我区股权价值还未充分体现。目前集体收益分配还不全然充分,我区的集体经济组织经营性资产的收益很大一部分要用于基层自治组织的日常运行和公共服务开支,导致集体经济组织股权的收益分配未能像股份公司那样充分,现阶段的股份分红金额偏低,还不能完全体现股权的价值。

2、现阶段,社员对于转让、抵押等意愿不强。因为股权转让、抵押和担保的前提是成员有这方面的需求并且股权分红必须达到一定额度。吴中区各地股金分红标准不一,最高的香溪社区每股分红仅2000元,最低仅几十元。以最高的收益标准为依据转让股份或向金融机构做抵押担保,所获得的金额也有限,因此成员意愿不强。

3、金融机构积极性不高。从金融机构来说,由于目前股权仅限于社内流转,对成员违约后抵押股权的处置途径单一,造成金融机构对股权抵押担保存在一定的兑现风险,因此积极性不高。

(二)制度层面:

1、集体经济组织在改革过程中承受原集体经济组织的经营性房屋等资产税负过重。我区历史上形成的村级集体经营性资产很多都是登记在村委会和村经济合作社名下,在本次改革中,对村社区股份合作社承受原村委会和村经济合作社的经营性房屋权属,按照财政部、税务总局联合下发的《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》文件精神可免征契税,但是还需交纳约5%增值税、土地增值税、2.5%企业所得税等税种,对集体经济组织来说仍然缴税负担过重,村级很难真正实施产权制度改革。

2、对集体经济组织承担的基层自治组织运行经费和公共事务开支征税不合理。现阶段,我区村委会(居委会)的运行经费和公共事务开支主要来源于村经营性资产的收益。政经分开后,这部分费用可由财政承担一部分,不足部分还要由村集体经济组织承担。但村集体经济组织承担的这部分经费按现行税收制度必须在交纳企业所得税后列支,广大社员普遍认为不合理,这笔费用应在税前列支。

3、集体经济组织的登记和开展经营活动的配套政策不完善。在江苏省农村社区股份合作社是经工商部门登记为农民专业合作社法人,而按照国务院最近颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求,“农村集体经济组织现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。”对已在工商部门登记的集体经济组织如何调整衔接?地方政府主管部门如何登记?目前,在工商部门登记的情况下,村社区股份合作社开展经营活动按企业开票纳税,改由地方政府主管部门登记后如何开具发票?如何纳税?这些问题对政经分开后村社区股份合作社顺利开展经营活至关重要,都需要上级政府及有关部门进一步明确,尽快出台相关配套政策。

四、 完善法律法规政策的建议

1、建议进一步深化落实在集体产权改革过程中的税收优惠政策。对集体经济组织在改革过程中承受原集体经济组织的经营性房屋等资产涉及的增值税、土地增值税、企业所得税等税费进一步明确减免,推动集体经济组织对原有经营性资产的调整,使得集体经济组织经营性资产的产权归属更加明晰。

2、建议尽快完善与集体经济组织相关的登记和税收政策。将于10月1日起实施的《民法总则》将机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,确定为特别法人,有别于营利法人和非营利法人。但与特别法人配套的登记政策、税收政策还未出台,建议尽快出台相关配套政策。

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[责任编辑:叶蕴岚]
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