□ 余敏江

■ 跳出地级市行政理念的思维，再谋划城市能级提升，适当探索扩大苏州市营商环境立法机制、完备营商环境法律保障体系的有益举措，加快补齐营商政策法制化的突出短板。

■ 以长三角一体化发展战略为重要抓手，实现沪苏资源要素流动模式转型升级，以“诚信苏州”和IP保护推动区域城市信用体系互认，加快营商环境同城化建设步伐。

这两年，苏州经济社会发展中出现了不少高频词，伴随着“苏州制造”“江南文化”等，优化“营商环境”的话题几乎也是大会小会上常常提到的。去年9月份召开的苏州市第十三次党代会明确提出，未来五年，苏州将加快建设展现“强富美高”新图景的社会主义现代化强市。其中，持续优化营商环境将被摆上重要位置。那么，在优化营商环境方面，苏州该怎样发力、往哪里发力才能做得更好？

对标头部城市，找出优化空间

2020年开放再出发大会结束后，苏州倾力打造“四心”营商服务品牌和“4S”国际版营商服务品牌，不断优化和改善市场法治环境，取得了明显进展。但同时，对标国内最高标准、最好水平，苏州营商环境建设仍存在一些亟待改进的薄弱环节、亟待突破的瓶颈制约。

头部城市优化营商环境的典型经验借鉴——

1.上海：以“制度型开放”引领营商环境提升

世界银行2021年营商环境报告显示，在开办企业、获得电力、施工许可、跨境贸易、等级财产等以地方事权为主的评价指标中，上海办事环节平均压缩41%，办事时间平均压缩59%，执行合同、获得电力等指标已达世界先进水平。上海正成为贸易投资最便利、审批事项最少、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的城市之一。

其一，政务服务数字化转型，“技术+制度”双轮驱动营商环境优化。上海打造的政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，已经成为治理数字化的一张名片。2021年3月，《深化“一网通办”改革构建全方位服务体系的工作方案》进一步提出，“一网通办”要拓展个人全生命周期和企业全发展周期的服务场景应用，实现从“可用”向“好用”（2021年年底前）、从“好用”向“爱用”（2022年年底前）、从“爱用”向“常用”（2023年年底前）的“三步走”，到2023年建成全方位服务体系。（1）上海在全国率先开展人工智能辅助审批研发和试点，通过AI信息识别、核心算法、知识图谱等技术构建了“审批大脑”，为完善政务服务功能提供新动能。（2）上海率先探索“一业一证”改革试点，大力推行线下单窗通办、线上全程网办，大幅压减审批环节和时限，简化审批手续，提升行业的准入便利度。（3）“窗口无否决”机制、“找茬”机制，理顺了流程，打通了堵点。

其二，打造“互联网+私人订制”的服务模式，打消企业“后顾之忧”。《上海市加强改革系统集成持续深化国际一流营商环境建设行动方案（2021）》提出，政府为企业配备专人对接服务，法院强化破产管理人履职保障，并利用“一网通办”建立帮办服务平台，将进度信息同步推送，以实现双边及时协调帮办。同时，发挥破产法庭实质性作用，2020年上海破产法庭受理破产、强制清算、衍生诉讼等各类案件共1567件，同比增长率超过100%，审结1250件，审结率达到79.7%。最后，调节破产框架力度，盘活存量资源。着力在提高破产回收率、降低破产成本等方面下功夫。2020年全市破产回收率高达36.9%，平均回收时间为1.7年，平均破产成本为22.0%，据世界银行《2020年营商环境报告》，上海破产办理指标得分位居中国大陆城市第一名。

2.北京：普惠性政策体系厚植“创新雨林”

北京长期位居《中国城市营商环境评价》创新环境指数第一名，被誉为“创新雨林”。2020年全市新设立企业18.6万家，其中科技创新型企业7.6万家，占比超过四成。除了雄厚的高教资源外，“公平、普惠、易得”的政策体系是厚植企业创新创业的良性土壤。股权质押问题是普遍困扰上市公司的顽疾。北京建立“股+债”的支持方案，倡导市、区和社会资金基金共同建立总规模超过350亿元的纾困“资金池”，支持上市企业开展股权融资。中小微企业是普惠性政策的最大受益者。北京在“十三五”时期完成的“1+16+N”服务平台网络体系汇聚了330余家服务商，累计提供7000余款服务产品，认定113家市级示范服务平台和71家市级示范基地，为中小企业提供服务场地总面积达334万余平方米，年服务中小企业100多万家次，持续性助力创新城市建设。

3.深圳：深度对接香港推动区域营商环境一体化

深圳以靠近香港的天然优势，抓住粤港澳大湾区战略实施契机，探索深港营商环境一体化建设长效机制。依托前海深港合作区平台，深圳试点“深港通注册易”“深澳通注册易”服务，并于2021年扩展至全市，使港澳投资者“足不出港”“足不出澳”即可办理深圳商事登记，大大节省了时间与金钱成本。2021年6月，在港深联合推动下，“香港贸易发展局大湾区服务中心”在深圳成立，为港商来深立业创业提供多元化支援。深圳将“人力资源流通”视为与港澳营商环境深度融合的着力点，在“引智引才”方面广开绿灯。《深圳特区深化“放管服”改革 优化营商环境重点任务清单（2021）》提出，实现港澳地区税务、建筑、医疗等专业技能认可机制，允许港澳相关人士经备案后为深圳建设提供服务，对于香港重大科研项目以及重点支持高校、科研机构和实验室人员及物资开放出入境“绿色通道”、试点“换证直批”审批模式。明确知识产权保护在新经济业态中的基石性作用。通过中国（深圳）知识产权仲裁中心建设，在知识产权仲裁员、调解专家互认互通等方面创新与港澳间合作机制，探索建立粤港澳执法取证及处置平台，实现知识产权侵权监测协助、线索信息交流等。

既要看到进步，又要找到症结

对比头部城市和企业感受度，苏州营商环境建设存在的短板——

1.营商政策的稳定性较强，但法规完备性仍较为薄弱。受城市能级限制和立法权缺失的影响，地方法规的完备性缺陷仍然存在。目前，苏州营商环境的法治体系主要以省级法规为主，以《苏州市法治化营商环境建设指标体系》等行政性指导意见为辅，市级立法工作很难出台突破性和原创性政策法规的执行细则，在法律效力和地方适用性上存在不足。

2.企业权益保护进步明显，但破产处理效率仍待强化。苏州通过探索“区块链+公证”和可回溯管理，“双随机、一公开”监管和线上“非接触”监管，健全行政处罚裁量基准制度和执法纠错机制等方式有效规范执法行为，维护行政相对人合法权益。但在企业破产处理方面与头部城市相比仍有提升空间。

3.政策体系“抓大放小”特点突出，市场竞争的一致性和公平性仍待进一步改善。苏州已形成以服务规上企业为重心的政策体系，能够做到“一企一策”，实行特定优惠。然而，单一的特惠性政策可能会导致政策资源的过度集中，平等参与市场竞争、平等使用生产要素、平等保护产权的环境受到冲击和破坏，个别官员甚至形成了“抓大放小”“服务好一个纳税大户比抓几百个小微企业有用”的“省事思维”，对中小微企业的难点、痛点未有准确地挖掘与观照，新兴市场主体前期投入大、回报周期长，在疫情的影响下，企业成本上扬、融资难、人才供给结构性短缺等问题愈加突出，迫切需要政府“扶上马，送一程”。苏州市政府虽出台《支持中小企业共渡难关的十条政策》，包括金融、税收、社保、稳岗补贴等方面，但对目标客体的认定标准过于刚性，政策门槛依然较高，面临深度困难的小微企业仍未真正享受到政策红利。

4.“沪苏同城化”红利利用不充分，市场诚信体系建设及知识产权保护仍需强化。苏州在长三角营商环境中的比较优势和定位不明晰，沪苏之间尚未实现深度融合。其一，依赖上海资源溢出效应的现象较为突出。“上海·苏州科技资源开放共享与协同发展行动计划”已实行三年有余，目前共有7300多家苏州企业使用平台资源，是原先的6.6倍，但交往结构仍为上海单向主导，苏州每年有近千家企业使用上海服务机构近2400项服务，而只有35家单位为689家上海企业服务。其二，异地信任体系的非对称性问题仍未解决。沪苏两地地方征信平台信息供给不畅，在信用承诺、容缺受理、信用分级分类等事项上各有保留。此外，电子证照跨域互认范围仍有局限，目前已有包括身份证、驾驶证在内的21类电子证照共享互认，但尚未涉及专业性知识技能资质方面。其三，落实《长三角知识产权公共服务合作框架协议》还不到位。截至2020年，上海和苏州有效发明专利量分别为14.56万件、6.3万件，万人发明专利拥有量分别为60.21件、58.66件，但大部分可交易的知识产权标的仅留存于属地交易平台，尚未实现数据和资源互通，一个跨域性知识产权保护（服务）机构亟待建立。

“优等生”要变成“尖子生”

持续优化苏州市营商环境建设的对策建议——

1.适当探索提升城市能级的有效路径，建立持续稳定的立法保障。一是跳出地级市行政理念的思维，再谋划城市能级提升，适当探索扩大苏州市营商环境立法机制、完备营商环境法律保障体系的有益举措，加快补齐营商政策法治化的突出短板。二是加快制定出台企业家和企业保护的地方性法规。坚持以企业家期待和需求为重要导向，把容易对企业家和企业合法权益造成侵害的环节和漏洞寻找出来，发挥地方立法的高效率优势，率先制定一批地方性法规，让健全的法律体系成为企业家健康成长、企业健康发展最根本、最稳定、最长久的保障。

2.坚持全生命周期思维，深度优化破产保护机制和市场出清机制，强化破产处置效率。一是以破产法庭的成立为新起点，更加充分地发挥破产审判在完善市场主体救治与退出机制、促进产业结构调整和资源优化配置等方面的独特作用，简化案件受理条件、审理程序，探索制定“执转破”案件简化审理规范，促使案件繁简分流，切实提高审理质效。二是加快做实做强苏州破产处置协调联动机制的社会功能，遵循市场化、法治化原则，合理运用公共政策积极支持企业破产处置工作，提高市场重组、出清的质量和效率。三是积极探索破产案件中刑民交叉实体和程序问题的处理机制，推动建立破产程序涉刑事程序协调机制；进一步推进府院联动协调机制常态化、规范化运行，持续加强与市政府相关部门、各县级市（区）政府的沟通协调，在产权变更、财产调查、招商引资、税收优惠、信用修复、工商注销等方面细化相关制度，以制度化手段保障、强化破产处置效率。

3.倡导公平公正的普惠政策，打造竞争中性的营商环境。一是强化政策效果均衡普惠机制，坚持政策制定的科学性和政策实施的均衡性，促进政策从特殊投资项目定向优惠转向公平公正的政策普惠，最终确保扶持政策“差异化定制”和“均衡化实施”。二是强化负面清单管理，在市场准入上实现公平公正。在总结各县级市（区）负面清单管理典型经验和主要短板的基础上，借鉴上海、北京、深圳等其他城市经验，以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，实行统一的市场准入制度。同时，加快完善负面清单的配套法律法规，提高负面清单管理的刚性，营造竞争中性的营商环境。三是强化待遇平等，在企业政策上实现普惠。破除获取垄断性资源要素和政府采购的身份歧视，有效保障所有企业依法平等使用生产要素、基础设施和市场资源，公平参与市场竞争，同等受到法律保护和承担法律责任。

4.以长三角一体化发展战略为重要抓手，实现沪苏资源要素流动模式转型升级，以“诚信苏州”和IP保护推动区域城市信用体系互认，加快营商环境同城化建设步伐。一是要促进沪苏交往结构由单向吸收向“吸收—输出”双向转变，在积极承接上海“五个中心”建设和数字化转型溢出效应的同时，主动挖掘并发挥苏州特色优势，着力在仪器设施制造、药物筛选与研发、全域旅游等方面主动服务上海及长三角其他地区，提高城市交往深度。二是加快打造“信用苏州”，着力推动长三角地区电子证照、信用体系跨区共享互认，建立“失信黑名单”和征信信息共享机制，强化信用应用，降低企业维权成本。三是促进长三角一体化知识产权保护联动机制建设，倡导成立沪苏知识产权保护联盟，协同化解各类知识产权纠纷，加快推动长三角知识产权司法保护一体化发展。

★作者系同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师