□许洁 叶文君

我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由过去大规模的增量建设，向存量的提质改造和增量的结构调整并重转变。2022年《政府工作报告》将“有序推进城市更新”列入2022年重点工作，党的二十大报告提出要深入推进城市更新。同年4月，江苏省实施城市更新行动工作部署会在南京召开，《关于实施城市更新行动的指导意见》正式发布，重点实施低效产业用地活力提升工程等“七大工程”；9月，《苏州市城市更新试点工作实施方案》正式发布，力争到2025年底积累一批可复制、可推广的试点经验，打造城市更新“苏州样板”。

作为中国和新加坡合作的国家级工业园区，苏州工业园区在城市更新，特别是产业用地更新方面，有其自身的独特性。2024年5月，苏州工业园区发布《苏州工业园区促进产业用地更新的若干措施》，旨在积极促进产业用地更新。

为了更好地探索苏州产业用地更新方法与模式，本文选取了产业用地更新代表项目，从政策和实践端进行分析研究，并以苏州工业园区为例，试图总结提炼出从“低效产业用地”向“新型产业园区”深度转型的方向、模式和政策创新路径。

一、苏州产业用地更新基本情况及优秀案例

苏州是一座历史文化名城，在城市建设发展的过程中，面临着部分产业结构层次低、土地节约集约利用不够、小散乱企业布局不合理等问题，用地与税收的“二八效应”明显。在此背景下，2020年12月，苏州市产业用地更新“双百”行动现场推进会召开，要求全面保障产业用地数量，提升产业用地质量，将保障线范围内工业用地按照“产业基地—产业社区—工业区块”三级分类管理，优化产业布局。在此进程中，苏州各大板块在产业用地更新利用政策制定及项目落地方面取得了显著成效。

工业园区新虹产业园：国企收购，改造+新建

2020年7月，苏州工业园区发布《关于推进存量工业用地更新建设的若干意见（试行）》，针对自主更新缺乏有效管理的三种更新建设行为（包括整体拆除重建、低效闲置用地改建扩建、转型为产业园等），分别设置针对性的准入条件和申报流程。其中，对于拟更新为产业园的项目更多关注用地适宜性、企业建设招商运营能力等，从而确保真正实现转型升级、提质增效。

位于苏虹西路9号的新虹产业园，原为台企虹光精密工业（苏州）有限公司，总面积3.1万平方米，土地利用率40%，容积率为0.48。苏州工业园区重建公司收购后，通过“改造+新建”的模式，将园区综合容积率提升至1.5（新建部分容积率2.0），总面积增加到9.2万平方米，功能也由原来的精密工业厂房转变为以人工智能、医疗器械、精密制造、创新产业、数字文化和工业设计等产业为主的综合创新产业园区。新型产业的集聚让新虹产业园成为园区第一个产业用地更新的“亿元产业园”。

高新区和枫科创园：协议变更+政企合作

和枫科创园位于高新区泰山路2号，改造前总面积3.4万平方米，容积率0.586，入驻企业以物流、装修、人力资源、贸易为主，产出效益较低。为此，枫桥街道组建枫桥城市更新运营发展中心有限公司，通过鼓励和引导社会资金共同参与更新，引导民营企业对现有老旧和设计不合理的厂房进行自我更新，城市更新运营中心为企业提供从产业定位到运营管理的全程服务。

和枫科创园于2019年1月开工建设，2021年12月建设竣工，同年，高新区建立了包括城市更新专项规划、城市更新实施方案三个层次的城市更新规划体系，和枫科创园片区城市更新单元规划也在这一年获苏州市政府批复，成为全市首个拿到批复文件的城市更新试点项目。和枫科创园城市更新的创新点在于协议变更用地方式和混合用地模式，为产业园区的高标准建设奠定了基础。改造后，科创园总建筑面积23.18万平方米，提高近7倍；容积率提升至2.57，提高近5倍；产业由单一制造业更新为集工业、研发、商业服务等复合功能的新型开放式产业园区，定位更加明晰。

吴中区联东U谷·胥口科技智汇产业园：社会资本投资运营

2013年9月，吴中区颁布实施《关于进一步推进土地节约利用的若干意见（试行）》，以盘活存量、优化增量为重点，通过合理归并和集聚零星土地资源、科学配置增量、强化亩均投入产出，提高土地利用效率和集约化程度。

联东U谷·胥口科技智汇产业园，原为台企闳辉科技（苏州）有限公司，占地204.93亩，2014年11月开始处于停产闲置状态。联东集团2018年收购该厂房，后经区政府统一实施市场化更新改造，更新面积29万余平方米，容积率由0.8提升至1.98，更新后重点引入精密制造和电子信息类科技型生产企业。该项目是吴中区打造的首个以市场化模式“退二优二”、存量盘活的产业园样板典范。

二、苏州工业园区产业用地更新现状与问题

自2021年被列入全国城市更新工作试点城市以来，苏州率先开展城市体检，指导推动下辖十大板块结合自身实际情况制定城市更新规划、工作计划，统筹推进“三旧一村”改造工作并取得了阶段性成果。各区的产业用地供给均进入存量更新为主的阶段。

作为全市经济发展重地和科技创新高地，苏州工业园区以全市7%的工业用地贡献了16%的工业产出，但与此同时，这里也是苏州土地资源最为紧缺的板块之一，园区每年新增用地供应70%以上都来自存量用地的再开发。统计数据显示，截至2022年底，园区已发证产业用地约76950亩，剩余可直接供给的产业用地仅为4277亩，“用而未尽”宗地数量255个，可建设土地面积7279亩。产业用地平均容积率0.94，低于省、市有关新上工业项目的准入标准1.5。园区产业用地资源相对有限且开发强度普遍偏低，各功能区产业用地利用效率也存在着较大差异。

尽管园区从2021年启动产业用地更新三年攻坚行动，通过简化优化工作流程、创新探索更新路径等多措并举，在三年内盘活利用产业用地超过2万亩，但面对新一轮高质量发展的要求，产业用地容积率偏低、土地供需矛盾突出、产业用地分布不均衡等问题依然存在。在已经成熟的工业用地上再创造新的增长空间，使其发展更加均衡、产出更加高效，是园区目前亟须思考和解决的重要课题。

三、推进园区产业用地更新利用高质量发展的工作建议

苏州工业园区是“中国改革开放的重要窗口”和“中新合作的典范”，今年是园区开发建设30周年，在新的发展阶段，园区肩负着加快推动高水平科技自立自强和建设开放创新的世界一流高科技园区的重要使命，产业用地更新和产业园区建设是这一发展道路上不容忽视的关键环节。针对上述园区产业用地更新现状和新的发展要求，本文提出以下几点建议，供参考探究。

第一，优化完善组织架构职能，搭建高效的实体化协同平台。2022年，苏州成立了城市更新试点工作领导小组，以全域一体化协同推进城市更新工作。目前，园区也成立了产业用地更新攻坚行动领导小组和工作专班，上下联动、协同推进。随着城市更新试点的深入推进和工作范围的扩大，园区可进一步完善组织职能，将专职机构、平台公司、外部合作单位等作为重要的政策研究团队和具体执行力量，统筹推进区内产业用地更新工作。

第二，成立产业用地更新基金，打造全生命周期管理新模式。鼓励社会资本参与优质项目，在产业基地和产业社区内收购低效闲置土地，投资建设标准厂房或科创载体并出租给符合产业发展导向的企业。为提高社会资本参与的积极性，建议开展综合性制度设计，成立产业用地更新基金，或通过PPP模式搭建新型合作框架，同时鼓励和引导国有银行等金融机构推出面向新型产业园区的信贷产品。此外，引导产业园运营向“策划—规划—设计—建设—运营”全生命周期管理新模式转变，以项目规划的科学性和系统性保障资金投入的安全性和可持续性。

第三，编制出台规范指导文件，缩短优化更新项目审批流程。全面贯彻落实《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》文件精神以及苏州市有关工程建设项目领域优化营商环境等工作的具体要求，在项目改建方案报批等环节进一步做好缩短审批时限、缩减审批事项、精简申报材料三项“瘦身”工作，采用现场会办等模式进一步提高行政审批效率。编制出台《产业用地更新利用技术导则》等文件，做好新旧规范的衔接把控，为产业用地更新项目提供可遵循的技术规范和考核细则。

第四，设立行业公共服务平台，促进信息资源高效整合流通。产业用地更新包括土地出让、规划设计、房屋征收回购等多项专业性很强的环节，涉及多个利益群体，建议设立一个相对独立的开放式平台组织，充分整合政府、企业、高校、智库、金融等机构资源，切实发挥信息沟通、资源对接、政策研究等功能，形成协同式、多元化、综合性的工作框架，担当政府的“好参谋”“好助手”，并当好吸引社会资本参与产业用地更新利用的有效“桥梁”“纽带”。

第五，积极争取试点项目名额，充分探索新型用地更新模式。积极向上争取更多的产业用地城市更新试点项目名额，尝试推行协议变更用地方式和混合用地模式，推动“工业上楼”，提高土地利用效率。在不改变项目用地性质、不增加容积率和土地出让金的前提下，允许投资运营商合理规划绿地等公共空间，完善区内餐饮、商业、休闲娱乐等配套设施布局，提高园区营商便利程度。借鉴政府成片规划、集中更新、统筹发展的更新经验，协同推动产业园周边基础设施升级，连点成片，推动整体定位升级。

工业兴则经济兴，工业强则园区强。在推进新型工业化的发展道路上，苏州工业园区面临着产业发展转型升级的时代机遇与重大挑战，必须以更高水平、更大力度、更深层次的产业用地更新工作为园区的产业发展提供坚实基础，也为中国式现代化建设提供可复制推广的园区思路。

★本文系苏州工业园区工委党校教务培训处与苏州时代人居文化发展研究院2024年度联合调研课题阶段性成果。作者单位分别为：中共苏州工业园区工委党校、时代人居研究院